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        美國和加拿大是北美地區(qū)最具有代表性的發(fā)達國家，其應急管理和應急通信技術及系統(tǒng) 建設情況代表著北美地區(qū)的最高水平，下面以美國和加拿大為例對北美地區(qū)應急管理現(xiàn)狀進 行介紹。
1.美國應急管理發(fā)展歷程
        美國幅員遼闊，自然環(huán)境和地理特征復雜，歷史上曾多次遭受地震、洪水、颶風、大 火、龍卷風等自然災害的侵襲。同時，經(jīng)過了兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)時安全應急保障、冷戰(zhàn)對峙 以及恐怖主義襲擊等重大事件，美國應急管理體系不斷調(diào)整戰(zhàn)略方向，并逐步走 向完善。
早在1934年，羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政期間，美國政府針對洪水災害頻發(fā)現(xiàn)象，就出臺了《洪 水控制法》，并以此為契機大力修建防洪基礎設施，推動當時已陷入危機的美國經(jīng)濟走出 困境。
        第二次世界大戰(zhàn)期間，為了確保戰(zhàn)時生產(chǎn)的安全，羅斯?？偨y(tǒng)成立了 “應急管理辦公 室”，負責戰(zhàn)時生產(chǎn)的安全保衛(wèi)工作。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國與前蘇聯(lián)進入冷戰(zhàn)對 峙，美國于1947年通過了《國家安全法》，并依據(jù)該法律成立了 “國家安全委員會”，委員 會對美國國家內(nèi)政、軍事和外交政策負有職責。
        1950年，美國政府通過了《聯(lián)邦民防法案》，在冷戰(zhàn)背景下，美國幾乎所有的城鎮(zhèn)都建 立了民防機構，這一時期美國應急管理的重心還是以應對戰(zhàn)爭為主要目標。同年，美國出臺 了《聯(lián)邦災害救援法》，標志著美國政府開始以法律形式對自然災害發(fā)生時的救援工作進行 規(guī)范管理。該法案授予總統(tǒng)在災害發(fā)生時簽署災害救援計劃的權力，并進一步明確了聯(lián)邦政 府在災害救援和減災方面的責任。隨后，《聯(lián)邦災害救援法》經(jīng)過多次修訂并逐漸完善，目 前實施的是1974年版本，該版本進一步明確了在災害和公共突發(fā)事件時聯(lián)邦政府對州政府、 地方政府和民眾的救援責任，同時也明確了州政府和地方政府對民眾的援助責任。
        進入20世紀60年代，美國連續(xù)發(fā)生多起自然災害，例如，在I960年蒙大拿發(fā)生里氏 7. 3級的地震，佛羅里達西海岸“唐娜（Donna）”颶風；1961年得克薩斯“卡拉（Carla）” 颶風，1964年阿拉斯加地震，1965年“伊麗莎白”颶風等。在這些自然災害面前，美國政 府和人民發(fā)現(xiàn)，當時建立在戰(zhàn)爭假想基礎上的應急管理體系在自然災害面前顯得無能為力， 難以適應自然災害應急管理的特點，影響到災害應急處理的效果和效率。頻發(fā)的自然災害促 使美國政府將應急管理的重心逐漸向自然災害應對方面轉(zhuǎn)移?？夏岬险?961年宣布成 立專門應對自然災害的“應急規(guī)劃辦公室”。該辦公室的成立標志著美國政府將自然災害應 急管理功能從國防體系中分離出來，為美國自然災害組織管理體系的形成奠定了基礎。
        1967年，美國總統(tǒng)法律實施與司法管理委員會建議在全國范圍內(nèi)設立一個統(tǒng)一的電話 號碼作為緊急事件報警號碼，911被選定并于1968年2月在亞拉巴馬州的哈利維爾設立了 美國第一個911報警臺。在隨后的幾十年間，911迅速發(fā)展成為覆蓋全美的緊急救助服務系 統(tǒng)，并成為美國政府維護社會穩(wěn)定和公共安全的最重要手段和基礎設施之一。
        1976年，美國國會通過《全國緊急狀態(tài)法》。該法對全國緊急狀態(tài)的宣布程序、緊急狀 態(tài)期限、終止方式等做了規(guī)定，并規(guī)定在符合法律規(guī)定的情況下，總統(tǒng)有權宣布全國進入緊 急狀態(tài)，并且可以在緊急狀態(tài)期間行使特別權力頒布一些法規(guī)，這些法規(guī)將在緊急狀態(tài)終止 后失效。此外，各州也陸續(xù)制定了州緊急狀態(tài)法，州長有權根據(jù)法律和緊急情況發(fā)展事態(tài)宣 布該州進入緊急狀態(tài)。
         20世紀70年代中期以前，美國的應急管理組織基本是以分災種、分部門的分散災害管 理模式，但是由于緊急事件和災害發(fā)生在各個領域，災害發(fā)生時通常會涉及多個聯(lián)邦政府機 構和部門。同時，州政府和地方政府以及相關應急管理機構還有很多平行的計劃和政策，這 些部門和機構之間缺乏協(xié)調(diào)，權責分工不明確，很多職能重復，在災害面前經(jīng)常是各行其 是，甚至互相扯皮，造成政府應急反應和協(xié)調(diào)速度遲緩、效率低下，極大地影響到美國政府 在公眾中的形象。1976年，吉米•卡特總統(tǒng)宣誓就職后，做出了一系列的努力，以明確各 應急機構的責任，加強對應急處置過程的行政控制。1979年，卡特總統(tǒng)頒布了 12127號行 政命令，合并諸多分散的緊急事態(tài)管理機構，組成統(tǒng)一的聯(lián)邦應急事務管理總署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）,其署長直接對總統(tǒng)負責，這是美國應急管理發(fā)展史 上一件具有里程碑意義的大事。聯(lián)邦應急事務管理總署由一系列的聯(lián)邦部門合并組成，包括 國家消防管理局、聯(lián)邦保險局、聯(lián)邦廣播系統(tǒng)、防務民事準備局、聯(lián)邦災害援助局、聯(lián)邦準 備局等部門。不僅如此，它還被賦予了許多新的應急準備與處置職能，如監(jiān)督地震風險減除 計劃、協(xié)調(diào)大壩安全、協(xié)助社區(qū)制定嚴重氣象災害的準備計劃、協(xié)調(diào)自然與核災害預警系 統(tǒng)、協(xié)調(diào)旨在減輕恐怖襲擊后果的準備行動與規(guī)劃等。FEMA成立后，歷經(jīng)重重考驗，并在 克林頓政府時期得到了充分的發(fā)展。
        在20世紀80年代，美國成立了由聯(lián)邦政府部門和相關機構組成的一個聯(lián)盟組織——國 家通信系統(tǒng)(National Communication System, NCS) , NCS主旨是為了保證國家通信設施能 力，通過委員會、立法以及附屬組織進行管理，組織成員包括國防部、美國聯(lián)邦應急事務管 理總署等33個部、委、局機構。NCS積極推動國家安全和緊急待命計劃的通信機制建設， 強調(diào)NCS對于保障應急通信的職責。NCS通過硬件布設、冗余度、移動性、互連性、互操 作性、可存儲性和安全性等手段，保證對聯(lián)邦政府相關機構具有重大影響的通信基礎設施抗 毀性，并制定了4項服務計劃，即政府應急電信服務計劃、商用網(wǎng)絡抗毀性計劃、商用衛(wèi)星 通信互連計劃和通信優(yōu)先服務計劃。
        美國通過制定與應急通信相關的政策法律條例和行政命令來保證在緊急情況下應急通信 的重要地位和作用，比如《美國國家安全與緊急待命實施規(guī)定》中，明確了電信業(yè)在非戰(zhàn) 爭緊急狀態(tài)和自然災害期間必須具有為國家和地方政府官員以及總統(tǒng)指定的其他人員提供應 急電信服務的能力，并明確了國家安全顧問、科技政策辦公室、管理預算辦公室、國家通信 系統(tǒng)、聯(lián)邦通信委員會等機構在緊急情況下對電信業(yè)的監(jiān)督和管理職責。在《聯(lián)邦通信法》 第706條及其補充條款中，規(guī)定了緊急情況下總統(tǒng)對電信的特權。另外，還頒布了一系列其 他法律法規(guī)，如1984年4月3日頒布了 <12472號行政命令：國家安全和應急準備指定的 電信功能》，1998年5月克林頓政府頒布了關鍵基礎設施保障法令《第63號總統(tǒng)令，簡稱 PDD-63》，2000年1月頒布《信息系統(tǒng)保障國家計劃vl.0>,規(guī)定了緊急情況下通信和信息 服務應承擔的職責。
        在“9?11”事件后，美國應急管理體制再次受到?jīng)_擊，“9?11”事件成為美國應急管 理的又一個轉(zhuǎn)折點，美國政府應急管理重心轉(zhuǎn)向防范恐怖主義襲擊方面。2001年10月，美 國通過了《反恐怖主義法》；2002年11月，布什簽署《國土安全法》，2003年，美國政府 將22個聯(lián)邦政府部門合并，成立國土安全部，F(xiàn)EMA也并入其中。此時，F(xiàn)EMA的角色發(fā) 生了微妙變化，有人認為，由于并入國土安全部，F(xiàn)EMA在預算、開支、戰(zhàn)略方向等方面都 發(fā)生了變化，其地位和作用受到削減和弱化。
布什總統(tǒng)執(zhí)政期間，于2002年9月18日和20日，先后頒布《保障網(wǎng)絡空間的國家戰(zhàn) 略》(草案)和《美國國家安全戰(zhàn)略》，2003年2月，頒布《網(wǎng)絡空間保障國家戰(zhàn)略》和 《關鍵基礎設施與關鍵資產(chǎn)物理保障國家戰(zhàn)略》，這些法令再次強調(diào)了通信和信息服務的重 要戰(zhàn)略地位。
         2004年3月，美國國土安全部頒布了《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(National Incident Management System, NIMS)。按照美國國土安全部部長湯姆■里奇的說法，該文件“提供了 一個全國統(tǒng)一的模板，使聯(lián)邦、州、地方和部族政府以及私人企業(yè)和非政府組織一起工作, 對國內(nèi)發(fā)生的無論何種原因、規(guī)模或復雜性的突發(fā)事件，包括災難性的恐怖主義活動，實施 快速高效的準備、預防、應對和恢復工作”。從《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》內(nèi)容可以看到, 經(jīng)過歷次突發(fā)事件處理的經(jīng)驗和教訓，應急通信的重要作用被管理者和民眾所認識，突發(fā)事 件中“通信與信息管理系統(tǒng)”被提到了一個非常重要的地位。有學者將應急通信比喻為整 個突發(fā)事件管理系統(tǒng)的神經(jīng)網(wǎng)絡，是指揮系統(tǒng)運轉(zhuǎn)和各部分功能協(xié)調(diào)運作的關鍵條件、沒有 它就沒有指揮、沒有協(xié)調(diào)，也就難以形成對突發(fā)事件的有效管理。2004年11月，根據(jù)《國 家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》，美國國土安全部頒布新的《國家反應計劃》，以便將聯(lián)邦政府各方 面協(xié)調(diào)機構、職能機構和資源整合成統(tǒng)一的、多學科的、針對國內(nèi)一切突發(fā)事件的災害管理 體系。
        2008年1月，美國國土安全部頒布了作為美國應對突發(fā)事件行動指南的《國家應急反 應框架》（以下簡稱《框架》）。《框架》對美國應急反應體系的運作制定了指導原則；明確 了包括美國各級政府、私營部門和非政府組織等機構在應急反應體系中的角色和職責，并對 緊急情況下的電力、通信、運輸、醫(yī)療等保障工作給予了充分的重視，力求在應急反應中實 現(xiàn)分工合作，提高反應水平；《框架》實現(xiàn)了應急反應行動的程序化和標準化，將應急反應 劃分為準備、反應和重建3個階段。同時，《框架》明確了分級設立應急反應組織機構的制 度，《框架》以美國《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》為基礎，分層設立了聯(lián)邦、州和地方政府的 應急反應組織機構和運作機制。在地方政府層面，設立處理突發(fā)事件的現(xiàn)場指揮機構和地方 應急通信指揮運行中心。在州政府層面，設立州緊急事件運行指揮中心，并任命州協(xié)調(diào)官， 負責州內(nèi)以及與聯(lián)邦政府和地方政府的應急反應機構進行溝通協(xié)調(diào)。在聯(lián)邦政府層面的機構 主要包括3個層次：一是在總部層面包括總統(tǒng)、國土安全委員會、國家安全委員會、國土安 全部、國內(nèi)準備小組、反恐安全小組、國家運行中心和其他支持性聯(lián)邦運行中心；二是在總 部層面之下設立10個地區(qū)支持機構，即聯(lián)邦緊急事務管理局地區(qū)分局；三是在事件現(xiàn)場層 面，由聯(lián)邦緊急事務管理局部署事件現(xiàn)場支持機構并設立臨時現(xiàn)場管理機構。另外，《框 架》確定了包括恐怖襲擊和自然災害在內(nèi)的美國最可能面臨的15種險情，并要求根據(jù)應急 反應的五大原則，針對每一種險情制定聯(lián)邦計劃預案，預案包括戰(zhàn)略指南和計劃、國家層面 跨機構概念計劃和聯(lián)邦各部局運作計劃3個層面。
加拿大應急管理發(fā)展現(xiàn)狀
        北美地區(qū)另外一個發(fā)達國家加拿大也對應急管理非常重視，1985年，加拿大議會通過 了《應急法令》，對自然災害引發(fā)的緊急情況及應對作了規(guī)定。

2007年8月，加拿大政府通過了《應急管理法令》，該法令結(jié)合現(xiàn)代應急管理基本步 驟，對應急管理中相關部門和政府官員的權責進一步給予明確。

2008年1月9日，加拿大公共安全和應急準備部頒布《國家減災戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略將設立 國家減災計劃，圍繞領導和協(xié)調(diào)、公眾宣傳、教育和推廣、知識及研究等4個方面加強管理 和規(guī)劃。

        另外，加拿大還頒布了《聯(lián)邦政府緊急事件法案》、《聯(lián)邦政府緊急救援手冊》等一系 列減災管理相關法規(guī)，形成了較為完備的應急管理法律支撐體系。
        在應急管理部門和機構方面，加拿大早在1948年就成立了聯(lián)邦民防組織。1988年成立 了應急準備局，使應急管理成為一個獨立的公共服務部門，并于2003年將其升級為加拿大 公共安全和應急準備部（PSEPC）,該部是加拿大自然災害主管部門。目前，加拿大已經(jīng)形 成聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)3級應急管理體系，并實行分級管理機制。在聯(lián)邦層面，由公共安全和應 急準備部、國防部（其下設置了緊急事務辦公室）、關鍵基礎設施保護和緊急事件準備辦公 室等部門和機構負責聯(lián)邦層面的應急管理及協(xié)調(diào)；而在省和市鎮(zhèn)層面，由于在加拿大很多資 源都由地方政府管理，省和市鎮(zhèn)的應急管理機構在本轄區(qū)緊急事件管理中占據(jù)主導作用，在 地方政府和機構無法應對的緊急事件中，可申請聯(lián)邦政府給予幫助，特別是國際事件或戰(zhàn)爭 事件等需要由聯(lián)邦政府出面。加拿大政府在應急管理中非常重視公眾的應急教育，通過培訓、演練等方式培養(yǎng)公眾的 應急安全意識和知識，并在每年5月份定期舉辦“緊急事件準備宣傳周”。
        為確保各方部門和機構在應急管理的行動中能做到協(xié)調(diào)一致，形成合力，加拿大政府出 臺了《加拿大應急管理框架》（以下簡稱《框架》）作為指導加拿大全國應急管理的行動綱 領?！犊蚣堋分荚诩訌娐?lián)邦、省和市鎮(zhèn)政府之間的合作，確保不同級別政府之間能開展更為 協(xié)同和互補的應急行動。《框架》明確規(guī)定，加拿大各級政府都具有應急管理和保障公共安 全的責任，應充分尊重和保障各級政府在應急管理方面的責任和權力。《框架》中進一步規(guī) 定了應急管理的原則，并指出應急管理由預防和緩解、應急準備、應急響應和災后恢復4個 部分組成，4個部門相互依賴和并存。